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放权清单:国企改革开启“权力回归”之路


 新闻归类:观点评论 |  更新时间:2019-06-12 07:44

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郑志刚:授权放权清单印发为我们理解国企“混”和“改”的关系提供了契机。只有“混”才能放心地“放”;也只有“混”才能实现国企真正的“改”。

2019年6月初,作为推进国企混改的重要举措,国务院国资委印发了《国务院国资委授权放权清单(2019版)》。此次《清单》将央企审批混改方案、股权激励方案纳入授权放权清单范围,支持央企所属企业按照市场化选聘职业经理人,其薪酬由相应子企业的董事会来确定。

虽然在形式上这只是国资委向其直属央企的授权放权,但其实质是把原本属于股东及其委托的董事会部分或全部权力重新“归还”给股东及其董事会。因此,我倾向于把《清单》的印发理解为国企改革“权力回归”之路的开启。它对于推动新一轮国企混改深入无疑具有积极深远的意义。那么,我们为什么说,《清单》的印发在一定程度上开启了国企改革“权力回归”之路?

首先,授权放权背后的股东“权力回归”凸显了现代企业制度权力责任匹配的原则。一个投资者之所以愿意把自己节衣缩食节省的资金,投资到经理人并非自己熟悉的“隔壁老王”的一家陌生公司,是由于这家公司向该投资者做出了投资者成为股东将享有所有者权益的庄重承诺。按照2016年诺奖得主哈佛大学哈特教授的观点,作为所有者,股东一方面有权对资产重组、战略调整等重大事项以股东大会集体表决的方式进行最后裁决,但另一方面需要以出资额为限为其可能作出的错误决策承担有限责任。前者被称为剩余控制权,后者则被称为剩余索取权。

股东之所以可以对重大事项拥有最后裁决权,显然是由于其出资可以为自己参与,并可能作出的错误决策承担相应的责任。权力和责任匹配由此成为现代企业制度中产权安排需要遵循的基本原则,而股东成为现代股份公司中公司治理的权威则是这一原则的贯彻和体现。

《清单》的印发意味着,目前已经把原来由作为国资监管当局的国资委对混改方案和经理人股权激励方案等的批准,交给具有一定责任承担能力的作为上市公司控股股东的集团公司(国资委直属央企)。未来并不排除进一步授权,使其回归到作为公司治理权威股东的可能性。

其次,国资委授权放权给央企很好地体现了现代企业制度的信息对称原则。印发的《清单》支持央企所属企业按照市场化选聘职业经理人,强调其薪酬由相应子企业的董事会确定。这容易理解,对于所处行业市场结构不同,企业规模大小悬殊,业绩表现各异的不同企业,如果把经理人薪酬制定统一交由监管当局来完成,唯一的结果只能是“一刀切”的限薪。而多年前对国企高管“一刀切”限薪的结果是不仅导致了部分国企人才的流失,而且成为一些国企出现懒政惰政和庸政现象的制度根源。

一个对于经理人激励有效充分的薪酬制定,显然是把制定的权力交给信息更加对称的董事会,根据经理人绩效表现和所处产业的薪酬市场化状况科学做出。而忽视了对“当地信息”的合理利用,必然导致“致命的自负”(哈耶克)。

第三,国资委授权放权给央企一定程度上体现了现代企业制度的专业化分工原则,有利于国资管理体系从“管人管事管企业”向“管资本”的转化。

以所有权与经营权分离为特征的现代股份公司的兴起,由于实现了股东在社会范围的风险分担和职业化经理人专业决策之间的专业化分工,极大地提升了管理效率,成为人类财富在过去几个世纪以来快速增长的重要原因之一(巴特勒)。虽然所有权与经营权分离会带来股东与经理人之间的代理冲突,但在对所有权与经营权二者关系的问题上是,一个正确的态度显然是,如何实现资本社会化与经理人职业化之间的专业化分工带来的效率改善和降低代理成本之间的平衡,使所有权与经营权做到“有效”分离,而不是一味地加强控制,甚至为了控制而控制。

因而《清单》的印发一方面将为国资委直属央企作为子公司的大股东与其他股东一道通过股东大会等治理机制履行投资者“管资本”的职能创造条件。另一方面则使得国资委从大量繁琐的行政审批中解脱出来,专注于国资的监管和产业布局的引导,实现国有资产的保值增值。因而,授权放权有利于国资委和央企之间,进而央企和下属子公司之间的专业化分工,有助于国资管理体系从“管人管事管企业”向“管资本”转变的目的实现。

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