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民主国家没有腐败?美国快捂不住了


 新闻归类:观点评论 |  更新时间:2019-03-28 07:56

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作者:范勇鹏

最近,美国连续爆出波音公司、美军高级军官和名校招生等各领域的惊天腐败丑闻,令人咋舌。除了那些吹捧美国民主制度的人以外,其实了解美国政治的人不会感到意外,美国的企业、利益集团在立法、决策和政治过程中的嵌入程度极深。中国人到美国观察政治圈子,如果不是被先入为主的偏见所屏蔽,那么一定会注意到政商之间的暧昧关系何其普遍。

以我个人经验,印象最深刻的现象应该就是围绕在政客身边的各种企业代表和游说者,寥寥几次接触美国政界人士,都注意到餐桌上总有波音、罗罗等大企业、特别是军工企业的代表。两年多前,我录制过一期小视频简略提到了美国的腐败问题。

美国大学招生中的腐败,实际也不是什么新鲜事。在美国,拿钱上大学可以是光明正大的。我曾写过一篇小文章谈美国大学招生问题(“美国‘高招’的公平账”)。这次案件之所以被司法调查,是因为那些名流家长使用了非法和欺诈的方式。换句话讲,恰恰是因为这些所谓“名流”不是真的名流,他们的错就在于钱不够多、不够老。如果钱够多,合法地捐款就可以了;如果钱够老,大学有专门的Legacy(遗产)之类的通道;并不需要作弊。

一、腐败与制度有何关系?

但是,过去我们常常被告知,美国是个不怎么腐败的国家。位于德国的“透明国际”是一家专门研究各国腐败情况的NGO,据它公布的“全球清廉指数”,美国不算是十分腐败。在过去的几年中,美国排名虽有所下降,从16位跌破20,2018年名列第22位,但也算差强人意(中国去年是87位,这个排名根本不能反映真正的腐败情况)。

至于原因,一种耳熟能详的说法就是美国的制度优越性:自由选举、两党竞争、三权分立都有利于克服腐败。

究竟什么制度更有利于克制腐败,是个值得深究一下的问题。根据流行的说法,自由宪政制度更能防范腐败,其逻辑是:绝对权力导致绝对腐败→权力要受约束、公权力要“关进笼子”→约束权力要靠三权分立和制衡。

这个逻辑初看起来没毛病,细究起来全是坑,因为几乎涉及的每一个概念都含糊不清。

1. 先说“权力”。其实这里用的是个现代概念,默认有一个前提,即国家与社会的区分,公与私的区分,否则说“权力导致腐败”是无意义的。虽然国家的本质特征如恩格斯说,就是“与人民大众相分离的公共权力”,但是公共权力的产生和成熟是一个漫长的历史过程,直到资本主义时代才实现。此前大多数时间里,国家与社会、公与私不是那么容易区分的。

所以,对于中国上古的宗法制,非洲或太平洋岛国的部落酋长,法国的路易十四,乃至美国立宪初期的“弗吉尼亚王朝”,腐败都不是个大问题,甚至是个“伪问题”。中国比较早地出现了国家与社会的分离,产生了人类最早的公共国家和平民政治,所以也是最早遭遇腐败困境的文明。

亨廷顿老先生也谈过这个问题,他认为腐败不腐败,看你怎么定义。现代的很多腐败现象,放在古代可能根本不是问题。打个比方,中国古代官僚都会使用私人幕僚,比如大名鼎鼎的绍兴师爷,放在今天就是腐败。领导的秘书要由组织来调配,大家可留意一下反腐新闻,一些官员落马的原因中就有“违规选用秘书”一条。

另外,一个文化中的腐败问题,放在另一个文化中也许就合情合理。还拿秘书做例子,美国总统的白宫团队、很多美欧国家议员的助手以及选举中的团队,都具有私人幕僚性质(这里有封建贵族制遗留因素),不属于正式的官僚系统。当然,他们大多是由国家财政或政党经费支付工资,算是处于“半公半私”之间,但是拿到中国来就是妥妥的腐败。再比如,中国任何一级领导干部的任职都有严格的任职资格和组织程序。但是美国的政务官,比如内阁部长,既不是民选官员,也不是官僚机构成员,虽然有的需要国会的任命程序,但仍有很强的“私属”性质。

2. 再说“约束”。权力受约束的程度与腐败的关系也很复杂,并不是“没有约束就会腐败”这么简单。首先,世上从来没有绝对不受约束的权力,如果有,那么它可以做自己想做的任何事情,自然不需要去搞腐败。比较接近于无约束状态,比如中世纪欧洲贵族的“初夜权”,西藏民主改革前的农奴制,美国南方种植园主对黑奴的剥削,很残酷,但抱歉那不是“腐败”。

其次,在权力感觉到约束,需要用来做利益交换时,才会腐败。腐败恰恰是在权力受到一定约束的情况下产生的现象。中外历史上都普遍存在的卖官鬻爵,就是因为国家权力有做不到的事情,比如财源吃紧,才会拿来做交换。比如中国古代往往可以捐钱来免刑或换爵位、功名。法国专制国王也拿贵族头衔来换钱,1789年大革命前很多贵族的“陈情书”中都要求杜绝这种做法,以免贵族身份“通货膨胀”。秦国的军功爵和罗马解放奴隶并赋予公民权,也都是拿权力来换兵员。

最后,如果权力受到过多的约束,会陷入失能,这恰恰也会造成腐败的温床。事实上,透明国际历年的报告都发现,腐败最严重的是那些缺乏政府能力的国家。中国历史上皇权萎缩的时期,往往也是腐败更为猖獗。

3. 然后说约束权力的机制。三权分立是否能够防止腐败?打个比方,三名运动员比赛,靠什么来防止做弊(即腐败)?正常有两种方法,一是由运动员互相监督制衡,二是由场外裁判来监督。哪种情况更靠谱?人类的朴素智慧做出了回答:几乎所有的竞赛项目都采取了场外裁判的方式。

原因在于,在没有第三方的情况下,运动员之间是零和博弈,有可能做到相互监督。但是相对于外界的第三方,运动员之间完全有可能采取共谋以获取最大利益(比如赛马、足球、搏击运动中常见的黑幕)。既然在简单的体育竞赛中,人类都不相信相互监督,为何在高度复杂的政治游戏中可以相信分权制衡的用处呢?政治学者似乎没有给出令人信服的论证。事实也在不断表明这一点,中世纪欧洲存在教权和王权之间的相互制衡,但是教会照样腐败不堪;美国三权之间的共谋早已是规定动作,偶尔的协调失败才是例外。

和西方现代政体比起来,中国政治传统更接近于体育比赛方案。虽然存在皇权与相权、内廷与外廷、以及宦官外戚与官僚士大夫之间的制衡,但在正式制度上自古就重视由独立的监察机构来对权力进行监督。

在皇权时代,监察机构可以比较有效地监督官僚机器,但是对皇帝只能形成“软约束”。孙中山推翻帝制的过程中,仍然希望继承这一优秀的制度传统,在美式“三权”之外,又提出了“监督权”。中共自始就重视纪检监察,十九大以来更是把监察工作提到了空前的高度,通过监察法,成立监察委,反腐制度建设进入一个新高潮。

当然,监察制度不是中国独有的,一些具有比较发达成熟的官僚制度的地方,都会有产生监察制度的需要,例如奥斯曼土耳其就发展出了有点类似于中国的监察官署。但是西方在近代之前几乎没有产生过像样的监察制度,直到今天也仍是以分权制衡原则为主。在西方政治制度和意识形态的影响下,监察制度迄今仍未能得到世界范围的广泛实施,这是世界反腐努力的一个重大缺失。

4. 最后,眼明的读者到这里也许已经会提出来,前面讲的腐败含义并不统一。是的,概念是最大的陷阱。什么是“腐败”?在汉语中,腐败原指一种腐烂的状态,引申为制度或组织的混乱、黑暗,以及以权谋私和生活腐化等行为。英语中,腐败(corruption)一词的含义相对较窄,通常指拥有权利的人通过欺诈或犯罪的手段获取不正当的利益。

在两种语言中,腐败含义的差别还是很大的。汉语中带有道德化的判断,英语中更强调其非法性。这一点是理解“美国式腐败”的一个重要线索。最近听到一位学者朋友(人大重阳的贾晋京研究员)谈起中美腐败的不同,有句话非常精辟:汉语里与“腐败”相对的是“清廉”,英语里与“腐败”相对的是“透明”。这个角度非常能够说明问题,是否透明是西方观念中界定腐败的重要标准,连腐败研究机构都叫“透明国际”。在美国的语境中,人们关注的不是权钱交易、以权谋私,而是是否合法和透明。只要符合程序,腐败的实质反倒不是重点。这一点倒是非常符合美式“法治”观念。

我认为综合古今中外各种含义,将腐败定义为权力和金钱(或其他资源)之间的交换是比较合理的。基于这个定义,美国显然是非常腐败的。

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